Справка

Краткая справка ключевых направлений реорганизации системы госуправления охраной и использованием животного мира России

Проблема сохранения разнообразия животного мира России и его рационального использования в настоящий момент назрел особенно, так как в течение последних 20-ти лет по большому счёту оставалось вне интересов и внимания со стороны руководства РФ.

На животный мир оказывает огромное влияние не только деятельность человека непосредственно использующая животных, но и промышленность, транспорт, сельское хозяйство, лесное хозяйство и т. д. В соответствии с этим вышеназванная проблема зависит от многих отраслей хозяйства страны. От экономики, политики, состояния социальной сферы и т. п. Во всех отношениях животный мир оказывается самым уязвимым компонентом природы. Использование животных может быть различным: добыча (отстрел, отлов), живоотлов, разведение, истребление, изучение, наблюдение, коллекционирование и многое другое. Основными пользователями животного мира наземных экосистем являются: охотничье хозяйство, сельское хозяйство, лесное хозяйство, здравоохранение, туризм, наука, ранчеводство (полувольное содержание) и другие сферы хозяйствования. Поэтому выполнение стратегий сохранения биоразнообразия в любой стране зависит от того, как будут организованы взаимосвязи всех перечисленных отраслей и от скоординированности их деятельности.

Охотничье хозяйство, как отрасль

Охотничье хозяйство России всегда представляло собой специфическую сферу деятельности в природопользовании. Оно обладает всеми необходимыми признаками отраслевого производства. Это и наличие особого природного ресурса (диких животных), кадры специалистов, хозяйствующие субъекты, специализированные научно-исследовательские учреждения, высшие и профессиональные учебные заведения, промышленность по производству орудий труда и снаряжения, а также по переработке продукции отрасли. Есть специально уполномоченные органы государственного управления и контроля и довольно обширное общественное охотничье движение. В Российской Федерации в сфере охотхозяйственной деятельности (профессионально), временно (сезонно) или эпизодически занято около 4 млн. человек. В организационном охотничьем промысле занято 30 малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего востока. Охотничье хозяйство многофункционально, оно ведется ради получения товарной продукции (пушнины, мяса, лекарственно-технического сырья и т.д.), предоставления услуг в виде самой охоты, иных сопутствующих ей услуг, имеет эстетический, социальный (особенно в районах традиционного природопользования) аспекты, служит одним из важнейших инструментов регуляции экосистем.

Охрана животного мира

Отсутствие единой системы охраны животного мира и контроля над его использованием способствовала ослаблению и снижению эффективности борьбы с браконьерством, а также нелегальным оборотом продукции незаконной охоты. На незаконную добычу, прежде всего копытных животных выходит все мужское население целых деревень с оружием и решимостью перестрелять любую инспекцию. Работники госохотнадзора и егерских служб охотпользователей законодательно не защищены, они не имеют адекватных прав защиты законом и своей жизни. Слабое природоохранное законодательство способствует развитию браконьерства и среди обеспеченных слоев населения. Вооружившись современными скоростными вездеходными транспортными средствами, дальнобойным оружием, такие браконьеры чувствуют себя в угодьях безнаказанными, а работники охраны не могут ни догнать, ни наказать их, стрелять на поражение они не имеют права.

В результате массового браконьерства в угодьях густонаселенных регионов образуется настоящая пустыня, где выбиваются не только копытные животные, но и все что бегает и летает.

Экономический кризис коснулся и работников охотничьего надзора. Мизерные зарплаты толкают их на получение взяток от уличенных браконьеров.

В результате произошло следующее:

• Сокращение штатов инспекций, в первую очередь – сотрудников, работающих «на земле». В настоящее время численность инспекторов явно не достаточна не только для эффективного контроля, но и даже для того, чтобы региональные госорганы получали адекватное представление о том, что происходит на вверенной им территории. Случаи, когда субъект федерации может позволить себе иметь хотя бы по одному инспектору в каждом административном районе, что явно недостаточно, являются скорее исключением, чем правилом.

• «Вымывание» профессионалов из-за падения престижа профессии, из-за низких зарплат, нищенского материального обеспечения, ощущения своего бессилия перед высокопоставленными или богатыми браконьерами, диктата со стороны представителей власти.

• Массовое вовлечение сотрудников агентств дикой природы в сомнительную, а нередко – коррупционную деятельность по организации охот для чиновников, чинов из правоохранительных органов и просто богатых охотников, которые в своих охотничьих желаниях ни мало не считаются с законами и правилами.

• Вместо того чтобы объединять усилия в борьбе против браконьерства, за сохранение ресурсов и их разнообразие, восстановление нарушенных экосистем, охотничьи ведомства сосредоточили свое внимание на борьбе за распределение общенародного достояния: за территорию охотничьих угодий, предоставление прав охоты, распределение лицензий, получение максимума различных платежей с охотников и охотпользователей. Это тоже следствие несовершенства законодательства.

• Охотничьи ресурсы – это общенародное, общенациональное достояние. Из этого как бы само собой вытекает, что ресурсы – государственная собственность, т. е. распоряжаться общенародным достоянием поручается соответствующим государственным органам управления. Получив такое право, государственные служащие считают необходимым использовать это право во благо ведомства или личных интересов, но не во благо общества, не для целей сохранения биоразнообразия, повышения продуктивности экосистем и т. д. Это общероссийская национальная беда – российский менталитет государственного чиновника. Бороться с этим можно только законодательно.

После передачи исполнения функций федеральных, возник конгломерат органов исполнительной власти субъектов федерации самого разнообразного подчинения и с разными задачами и функциями. Так, анализ названий органов государственной власти, уполномоченных в области охоты и охотничьего хозяйства восьмидесяти российских регионов дал следующие результаты в отношении их ведомственной принадлежности:

животный мир – 32 региона;

охота и рыболовство (плюс другие водные биологические ресурсы) – 15 регионов;

природа (природные ресурсы, природопользование) и экология – 13 регионов;

сельское хозяйство – 5 регионов;

лесное хозяйство (и охота) – 4 региона;

природопользование (природные ресурсы) – 3 региона;

охота – 1 регион;

природопользование и охота – 1 регион;

охрана природы – 1 регион;

радиационная и экологическая безопасность – 1 регион;

сельское хозяйство, рыболовство (животный мир) и продовольствие – 1 регион;

биоресурсы – 1 регион.

Подобное разнообразие негативно сказывается на эффективности и без того малочисленных инспекций. Наибольший негатив вызывает включение органов, ответственных за охрану животных и контроль над использованием его ресурсов, в состав органов, управляющих сельским и/или лесным хозяйством. Сельское хозяйство и лесное хозяйство представляют собою, что общепризнано, важнейшую угрозу сохранению биологического разнообразия, поскольку в погоне за показателями или доходностью склонны разрушать местообитания диких животных, в том числе особо ценные места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения видов.

Поэтому включение структур государственного управления охотой в аграрные и лесные региональные агентства или зависимые от них службы, департаменты и т.п. приводит:

- к постоянному конфликту интересов сотрудников-охотуправленцев, вынуждаемых закрывать глаза на экологически вредные действия других, более мощных отраслей своего ведомства;

- к отвлечению охотуправленческого персонала на работы в интересах других отраслей;

- тотальной неэффективности инспекционных подразделений структур государственного управления охотничьим хозяйством.

Общественное охотничье движение

Система охотничьих обществ, как централизованная структура, окончательно сложилась к 1958 году, когда решением правительства был создан Росохотрыболовсоюз. И для охотников членство в этой охотничьей организации стало обязательным.

К настоящему времени основная масса охотничьих хозяйств, закрепленных за обществами, пришла в состояние, которое можно назвать скорее паразитическим. Охотничье хозяйство там сведено в основном к выписыванию путевок и некоторому подобию охраны, когда вся эта деятельность сводится к борьбе с беспутевочниками из приезжих охотников, т.е. к контролю за соблюдением собственных финансовых интересов и не более того. Судя по тому, что положение дел на этих «оброчных землях» годами и даже десятилетиями не менялось, деньги, собираемые с охотников «за воздух», на развитие охотничьего хозяйства, на инфраструктуру не тратились, или тратились в количествах самых незначительных, только для отчетности. Шли эти деньги на зарплаты и немного – на содержание конторы, если таковая была. Сложилась парадоксальная ситуация, в которой общественные организации, используя административный ресурс, собирают с охотников деньги не за услуги, а просто за право охоты в закрепленных за ними угодьях. Лучшие куски своих угодий охотобщества стали сдавать в субаренду. По закону это запрещено, но закон легко обходят. Никто не мешает им заключать договоры о совместной деятельности. Формально пользователем остается общество охотников, а реальным хозяином в угодьях становится кто-то другой. Деньги за такую «аренду» зачастую растворяются среди определённой группы лиц. В связи с этим возникла ситуация создания нового единого координирующего центра общественного охотничьего движения страны, такого общероссийского охотничьего союза, который выстроит свою работу во благо всех охотников России без исключения. Данный «Союз охотников России» должен быть создан только под патронатом обновлённых государственных органов управления охотничьим хозяйством России. Под это необходимо разработать и рассмотреть концепцию создания вышеназванного союза.

Экономическое состояние отрасли на примере любительской охоты

Экономической составляющей охотничьей отрасли может служить глубокая разработка и осуществление более рациональной системы в отношении тех платежей, которые существуют в настоящий момент. Структура отрасли может остаться многоведомственной, с разными формами собственности, но взаимоотношения между ними должны быть чётко отрегулированы с законодательным разделением функций и системой платежей. Платность пользования ресурсами может пониматься по-разному. Очень важно, чтобы этот принцип «работал» на заинтересованность в сохранении, приумножении, восстановлении и увеличении животного мира.

Экономическое значение любительской охоты велико, а еще больше ее потенциал. Этот потенциал вполне можно реализовать при разумном изменении подходов к любительской охоте, в том числе, и в первую очередь в законодательстве. Для начала – о прямых доходах от любительской охоты. В настоящее время поступления бюджет в виде уплаты сборов за добычу охотничьих животных в соответствии со статьей 333.3 Налогового Кодекса Российской Федерации составляют примерно 117-118 млн. рублей. Эти поступления можно значительно увеличить, заменив выкуп разрешений на добычу ряда охотничьих видов, уплатой годовой государственной пошлины за охоты на определённые разряды дичи.

Для этого необходимо:

1. Отменить сборы за добычу (НК ст.333.3 п. 1), а также все остальные сборы за добычу охотничьих ресурсов и госпошлину за выдачу разрешения (НК 333.33 п. 96).

2. Вместо этого вести три вида годового сбора (госпошлины) за добычу охотничьих ресурсов, которые в этих целях разделить, соответственно на три группы – группа А (условное название – трофейные виды), группа Б (условное название – промысловые виды) и группа В (условное название – массовые виды).

В группу А включить следующие виды: кабан, дикий северный олень, косули, лось, благородный олень, пятнистый олень, лань, овцебык, муфлон, сайгак, серна, сибирский горный козел, туры, снежный баран, гибриды зубра с бизоном, домашним скотом, бурого медведя, белогрудого (гималайского) медведя.

В группу Б включить следующие виды: кабарга, песец, рысь, куницы, соболь, харза, горностай, солонгой, колонок, норки, выдра, сурки.

В группу В предлагается включить следующих животных: млекопитающие — волк, шакал, лисица, корсак, енотовидная собака, енот-полоскун, росомаха, барсук, дикие кошки, ласка, хори, зайцы, дикий кролик, бобры, суслики, кроты, бурундуки, летяга, белки, хомяки, ондатра, водяная полевка; птицы — гуси, казарки, утки, глухари, тетерев, рябчик, куропатки, перепела, кеклик, фазаны, улары, пастушок, обыкновенный погоныш, коростель, камышница, лысуха, чибис, тулес, хрустан, камнешарка, турухтан, травник, улиты, мородунка, веретенники, кроншнепы, бекасы, дупеля, гаршнеп, вальдшнеп, саджа, голуби, горлицы.

Ежегодный сбор за добычу охотничьих ресурсов установить в следующем размере:

– Группа А — 1500 рублей в год;

– Группа Б — 1000 рублей в год;

– Группа В — 500 рублей в год

Выдачу разрешений на добычу охотничьих ресурсов сохранить лишь в отношении видов, на добычу которых устанавливается по лимит. Эти разрешения выдавать бесплатно при наличии документа (квитанции), подтверждающего оплату госпошлины за добычу охотничьих ресурсов соответствующей группы.

Предлагаемые изменения в порядке оплаты годовых сборов за добычу охотничьих ресурсов позволят значительно увеличить поступление средств от пользования охотничьими ресурсами в государственный бюджет и, соответственно, обеспечить финансирование восстановления системы эффективного государственного контроля над использованием ресурсов животного мира и выполнением требований охотничьего законодательства.

В настоящее время количество охотников в Российской Федерации около 4 млн. человек. Часть из них на деле являются стрелками-любителями или просто любителями оружия и получили охотничьи билеты ради владения оружием. Предполагается, что количество охотников, более-менее регулярно выезжающих на охоту и готовых платить годовой сбор за право на добычу массовых видов (группа В), составит не менее 3,5 млн. человек. Таким образом, сумма сборов за право на добычу массовых видов составит 1 750 млн. рублей.

Общее количество выдаваемых лицензий на копытных и медведей (группа А) в среднем составляет 200 000 в год. Некоторые виды, например, медведи, как правило, добываются охотниками индивидуально, при добыче дикого северного оленя или кабарги один охотник чаще берет несколько лицензий, но на добычу большинства видов копытных лицензию приобретают пять и более человек, при этом редко, когда один охотник принимает участие в охоте на копытных более двух раз в год.

Также необходимо учитывать, что значительная часть охотников, принимающих участие в охотах на копытных животных не каждый год, будет ежегодно платить за такую потенциальную возможность. Это позволяет прогнозировать, что годовой сбор за право на добычу копытных и медведей готовы будут оплатить около 1000 000 охотников, что даст

1 500 млн. рублей.

В настоящее время количество охотников, для которых промысел является основным по значимости видом экономической деятельности, по экспертной оценке специалистов ВНИИОЗ, около 60 000. Еще не менее 40 000 охотников рассматривают промысел, как значимый приработок. Немалое количество любителей также промышляют пушных животных. К ним также примыкают любители охоты на сурков. Таким образом, ожидается, что количество человек, готовых оплачивать годовой сбор за добычу животных, занесенных в группу Б, как минимум, 300–350 тыс. человек, что принесет в бюджет в среднем 325 млн. рублей.

Таким образом, предлагаемое введение годовых сборов за добычу охотничьих ресурсов в сумме даст 3 575 млн. рублей. Это более чем в тридцать раз больше того, что поступает в бюджет от реализации лицензий в настоящее время.

В 83 субъектах Российской Федерации сегодня согласно ОКАТО насчитывается 1887 административных районов. В условиях увеличения доли угодий общего пользования для обеспечения более-менее эффективного контроля требуется в среднем не менее двух инспекторов на район. Для управления охотничьим хозяйством в субъекте федерации нужен орган исполнительной власти со штатной численностью в среднем около 15 человек.

Таким образом, общая численность органов исполнительной власти, уполномоченных в области охоты и охотничьего хозяйства должна составить 5 020 человек без учета численности центрального аппарата в Министерстве природных ресурсов и экологии. В среднем затраты на одного чиновника региональных органов исполнительной власти составляют 500 000 рублей в год. Следовательно, расходы на содержание управленческого аппарата и инспекций органов охотничьего надзора в субъектах федерации составят 2 510 млн. рублей в год.

Как видим, ожидаемые доходы от сборов за право на добычу охотничьих животных в 1,42 раза превышают эти потребности. Это позволит часть средств расходовать на дополнительное обеспечение органов охотнадзора транспортом, горюче-смазочными материалами, средствами связи, специальной техникой, оргтехникой и оружием, а в случае необходимости увеличивать количество инспекторов, работающих «на земле».

Другой не менее, а скорее всего – более значимым аспектом экономического значения охоты являются доходы от производства охотничьего оружия, патронов, снаряжения, одежды, обуви, походного и полевого оборудования.

Так, например, в США 14 миллионов охотников тратят на охоту и сопутствующие товары свыше 21 миллиарда долларов, а с учетом косвенных трат (приобретение высокопроходимого автотранспорта, приобретение бензина и т.п.) – около 30 млрд. долларов. Только прямы налоговые отчисления в федеральный бюджет и бюджеты штатов в совокупности составляют 3 млрд. долларов. Охотничье дело и производство охотничьих товаров и снаряжения обеспечивает существование 740 тысяч хорошо оплачиваемых рабочих мест. Для России, к сожалению, никто из экономистов пока не удосужился провести такие подсчеты, однако даже беглое знакомство с ситуацией говорит о том, что тут заложены большие возможности для развития среднего и малого бизнеса и создания большого количества рабочих мест в малых городах, поселках, сельской местности.

В российских условиях также представляется целесообразным введение целевого налога на продажу товаров охотничьего и рыболовного назначения по аналогии с налогом Питмана-Робертсона в США, составляющего в среднем 10% от цены товара.

Реформирование органов госуправления

Представляется целесообразным:

Создать отдельное федеральное ведомство (федеральную службу) уполномоченное в области охраны и контроля за использованием животного мира суши.

- возложить на это ведомство охрану и регулирование использования животного мира суши в целом, включая и охоту, и рыболовство во внутренних водоемах;

- наделить его нормотворческими, распорядительными и контрольно-надзорными функциями;

- создать территориальные органы этого ведомства в субъектах федерации, имеющие в свою очередь сильное районное звено, состоящее из сотрудников, работающих «на земле»

- рассмотреть вопрос о наделении должностных лиц этого федерального ведомства и его территориальных подразделений, осуществляющих контрольно-надзорные функции, правом составления протоколов по всему спектру нарушений, связанных с использованием и охраной животного мира, в том числе и водных биологических ресурсов внутренних водоемов;

- возложить на вновь созданное федеральное ведомство координацию любой контрольно-надзорной деятельности в отношении всех объектов животного мира, относящихся к диким видам;

- учредить механизмы взаимодействия территориальных подразделений вновь созданного федерального ведомства с другими природоохранными, правоохранительными и иными органами региональной власти, а также с пользователями ресурсов животного мира;

- учредить постоянно действующие механизмы (общественные советы, экспертные и т.п.) обязательного взаимодействия вновь созданного ведомства с организованной общественностью и отдельными гражданами;

- уделить особое внимание подбору кадров на руководящие должности с точки зрения профессионализма и добропорядочности;

- исключить вовлечение вновь созданного ведомства в любую форму хозяйственной и/или природопользовательской деятельности;

- установить высокие стандарты гласности и прозрачности для всех без исключения управленческих процедур.

Дядя Леша

 

Вход



4